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建设全年龄段共享的美好社区 ——“美丽杭州”行动规划之服务均等行动编制探索

作者:  日期:2016-04-12  字体:【

洪田芬 江凯达 贾萍芳

 

 

【摘要】实现基本公共服务均等化、营造美好社区生活,是 “美丽杭州”建设的关键一环。针对杭州公共服务设施建设中存在的资源有限、服务不均等和难以共享的问题,以为全年龄段社区居民服务为目标,以旧区和新区对公共服务设施的不同需求为研究方向,从设施共享与共建、设施空间挖掘、设施改善与增容等方面,探讨了旧区推进的行动措施;从设施先建与共建、设施综合化设置、优质资源跨区发展等方面探讨了新区推进的行动措施。以现实社区为例,提出可操作性的具体的提升措施,保障行动效能。

【关键词】基本公共服务均等化,社区服务,美丽杭州

 

Building a good community for all ages

——"Beautiful Hangzhou" action plan for the service of equal action

 

Hong Tianfen   Jiang Kaida  Jia Pingfang

 

 

 

 

【Abstract】To achieve the equalization of basic public services, and create a better life, is a key part of the construction of "beautiful Hangzhou". For Hangzhou public service facilities in the presence of limited resources and services, such as the uneven and difficult to share the problem that all age community residents service as the goal, to the different needs of old and new districts of the public service facilities as the research direction, from facilities sharing and build, application of spatial data mining, and facility improvement and compatibilization, etc, and to explore the old district to promote actions; from facilities to build and build, facilities integrated setting, high quality trans regional resources development and discusses the promoting new actions. Take the practical community as an example, this paper puts forward the concrete measures to improve the operability, ensuring the effectiveness of the action.

【Keywords】Service equality, Community service,Beautiful Hangzhou

 

 

1 引言

为了响应党中央提出的建设美丽中国的号召、落实习总书记希望杭州成为美丽中国建设的样本的要求,杭州开展了美丽杭州行动规划,围绕“以人为本、创新为要、城乡统筹”的核心理念,提出了十大行动。服务均等是其中一项重要的行动。

服务均等是基本公共服务均等化的简称,它是实现美好生活的重要标志,也是中央对地方建设的基本要求。推进基本公共服务均等化,有利消除城乡、区域差距,促进社会和谐,让全体居民共享改革发展的成果。只有全体居民幸福,才有美丽中国。美丽杭州作为建设美丽中国的先行者,需要创新思路,加快落实均等化要求。

开展服务均等行动,要求顺应服务需求的变化,使服务设施合理布局、及时建设、有效利用,更好地服务于全体居民,打造美丽杭州的人本基础。为此,我们在服务行动中提出了“建设全年龄段共享的美好社区”这一目标,强化了服务设施的布局和利用。

2目标确立:建设全年龄段共享的美好社区

2.1美好社区的标准

人民生活幸福,才有美丽杭州。社区是人民生活的基层组织单元,设施是社区居民感知城市美的重要载体。本次规划从社区设施对各年龄段社区居民不同需求的满足角度,提出美好社区的标准为:设施配套满足五大年龄段社区居民需求、实现均等与共享。

(1)学前需求:婴幼儿拥有安全健康的室内外游憩环境,充足的学前教育资源。要求安排室内外安全、日照充足、环境清洁、空间宽敞的活动设施。

(2)学龄需求:满足需求的优质教育设施和丰富的课外活动场所。要求幼儿园、中小学与住宅同步建设,提供满足服务半径、内容丰富的课外活动场所。

(3)在职需求:完善的社区服务、知识与技能再培训。要求完善社区服务设施(如停车设施的配套等)、提高社区服务水平,建立社区就业培训机制。

(4)居家需求:优美和谐的社区环境、充分的社区交流与邻里互助。要求提升社区环境、营造社区交流空间。

(5)养老需求:与日益增长的老年人口相适应的养老设施与服务关怀。针对以居家养老为主的养老特点,要求社区提供老人日托、老年食堂、社区医疗等养老服务内容。

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图1:行动目标解析图(Action goal analysis)

2.2现实社区的问题

尽管杭州在基本公共服务均等化方面已做了大量工作,但对照建设全年龄段共享的美好社区的目标,杭州仍存在以下现实问题:

(1)均等问题

设施配套区域不均衡。由于区划制约和设施分区配套的原则,新区与旧区设施配套水平差异较大,尤其是优质教育资源新老区不均衡情况较为严重。新区教育资源的缺乏,对新区入住率的影响较大;在教育资源紧缺地区,入学问题容易激化社会矛盾。

旧区更新面临设施空间不足。主要有两类:一是旧区老年人口逐年增多,依靠公办养老院建设难以满足需求,需要发展社区居家养老服务,但在旧区寻找新增用地来建设服务用房、满足服务设施配套规范的要求难。二是城市家庭小汽车拥有量增长迅速,老小区停车设施供给严重不足,面临着极大的停车压力;而旧区用地紧张,寻找合适的空间建设公共停车场难。

新区开发配套建设滞后。在新区的开发过程中,设施配套建设滞后于住宅建设,新区可居住性差,影响了住宅入住率的提高。新区住宅的主要居住人群是年青人,对小幼设施的需求较高,但现状配套不足。

(2)共享问题

社区设施建设的年龄段需求不同成为制约社区设施共享的主要因素。尤其是旧区设施配套不完善,无法新增服务设施用地的前提下难以实现社区设施的全年龄段共享。

快速城市化带来的人际关系隔膜。生人社会是快速城市化的副作用产物。冷漠、封闭、缺乏交流的社区氛围是打造美好社区的一大障碍。如何以社区设施的建设和社区服务的提升,加强邻里联系、促进社区交流、增强居民社区的认同感、归属感,是服务均等行动的核心问题。

2.3美好社区的设施提升建议

根据《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》,杭州市公共服务设施基本配套包括城市(区)级、居住区级、居住小区级、基层社区级四个层次。本次研究对现有的公共服务设施体系进行梳理,以美好社区的配套标准,提出对原有设施体系的增补与完善、以及设施建设的时序等方面的建议。

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2.4 行动措施与保障

在社区服务设施的配套建设上,一些品牌开发商已意识到做好服务对卖房子的重要性。如绿城建立了园区生活服务体系,其业主可以享受绿城医院的医疗服务及游泳培训、配送有机菜等增值服务。政府在美好社区建设中更应当有所作为。本次规划建议政府积极推动,以空间规划、设施建设、政策引导等形式,促进美好社区的建设。

(1)空间规划:在已有的保障性设施布点规划中,加强社区层面规划的内容;将设施保障落实到控规实施层面。要求控规规划的地块强制性内容中落实配套设施的类型、数量、规模和设置要求。在新区规划时,应在集约用地的原则下进行设施综合设置。

(2)设施建设:在旧区的设施建设提升中,应挖掘设施建设空间、提倡共建与共享,对现有设施进行改善与增容,解决旧区配套设施空间不足的矛盾;在新区的设施建设中,针对新区建设中配套设施建设不足与邻避设施建设等引起社会矛盾的突出问题,提倡邻避设施先建与配套设施不断完善,以商业综合体规划、优质教育资源与医疗资源倾斜等措施吸引人气。

(3)政策引导:以政府政策引导资源共享,各公共资源向全社会开放,以满足不同需求;加强基层社区的建设资金、人力、物的投入;建立社区互助体系,加强社区居民的情感交流,互助互利,建立新型的人际关系。

3服务均等行动的旧区推进

3.1设施共享与共建

(1)体育设施开放共享。杭州已有相关的条例规定。2004年6月30日杭州市十届人大通过的《杭州市全民健身条例》第二十四条明确规定“公共体育设施应当向社会开放,并公布开放时间。在法定节假日和学校假期期间应当延长开放时间,并增设适应学生特点的健身项目。中小学校活动场所在保证正常教学活动的条件下,应当面向社会开放。鼓励机关、企业事业单位、社会团体和个人兴办的体育设施向社会开放。公共体育设施的管理单位应当根据当地人民政府的规定,在醒目位置公布免费开放的设施和时间,并公布对学生、老年人、残疾人、军人实行免费或者优惠的项目。公共体育设施在本市全民健身日免费开放的时间不得少于四小时。”但在2013年杭州市人大举行的《杭州市全民健身条例》执法检查中发现,由于开放后的安全管理存在问题和缺乏统一管理的规范,杭州市半数中小学体育设施并未向市民开放。为此,应抓紧制定条例实施细则,推广社区证明、实名登记、签订文明公约、适当收费等较为成功的开放经验,促进公共资源的开放共享。

(2)停车设施错时共享。统计数据显示,2008年杭州实施“停车新政”,推行错时停车制度,鼓励单位和社区“结对”,白天单位借用社区的停车位,晚上社区借用单位的停车位,取得了较好的效果。截至2012年底,全市共有105个社区与116家单位开展错时停车,挖掘车位5775个,其中市直机关和事业单位提供对外开放泊位2271个。但从统计数据来看,社区提供的车位远多于单位提供的车位,而且从实地调查来看,由于涉及到安全管理问题,部分提供停车位的单位实际并未实施,对社区停车难的问题缓解不大。建议以社区统一登记办理社区、单位夜间停车证等形式,减少安全风险,增进资源错时共享。

(3)老幼设施和谐共建。在新开发居住区的规划中,已基本按照设施综合共建的原则推行。根据《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》,规划居住区级文化活动中心需老年活动中心和青年活动中心,小区级设施中也包括文化活动站功能。但从老小区的设施建设情况看来,部分设置老年活动室,青少年尤其是幼儿活动设施多为私营的商业娱乐与早教机构;而在杭州市农村地区,文化设施的代表形式为星光老年之家,缺乏青少年与幼儿活动设施。本次规划从综合共建的原则出发,建议改建现有的社区老年活动室,增设图书及小型儿童活动设施、兼容漂流书亭,提供老人与儿童共同交流的活动空间,形成老人向儿童传授知识与生活技能、同时充实老年生活的双赢模式。

3.2设施空间挖掘

针对城市旧区小区绿地与社区室外交流活动空间缺乏的现状,规划建议以开辟微型公共空间的形式加以弥补。如利用街角、商务楼前开敞空间等边角用地进行美化和功能填充,开辟为社区居民服务的各种小型绿地、小公园,即口袋公园(Vest- pocket Park),如曼哈顿的佩雷公园占地仅390平方米,绿亩公园占地590平方米。口袋公园在有限的城市空间内为人们提供了尽可能丰富的户外活动场地,为不同年龄、不同文化层次、相同兴趣爱好的居民提供了交往的空间,促进了人与自然、人与人的交流,有助于促进社会和谐健康地发展。也可以结合一些老小区的建筑底层改造,进行功能置换,增加居民交往空间、社区服务用房、小区停车房等。

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图2:口袋公园建设形式示例(Pocket park construction form sample)

3.3设施改善与增容

(1)老龄化设施改善。从杭州市老城区的居住人口来看,老城区内许多旧小区已成为“老年社区”,但在旧小区增设养老院用地的可行性较低,居家养老成为老年人的主要选择。然而,老旧小区的社区养老服务设施建设薄弱,设施不完备。日本推行“小规模(20~30张床位)、多技能(包括24小时的入住照顾服务、白天的日托服务和居家上门服务)的社区养老服务”的经验值得我们借鉴。本次规划建议结合社区卫生服务设施,开展老人日托和老人护理、独居老人生活关怀等服务,并可在社区中开设老人食堂等。针对老年社区缺乏社区服务设施用地的现状,可考虑由政府收购部分居民楼底层住宅,满足社区服务的需求。

(2)社区学院建设。社区学院在中国主要负责除高等教育体系范畴之外的职业教育。image007.jpg目前,我国大中城市居民家庭对社区服务的需求很大。来自国家统计局的资料显示,在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中,有70%以上的家庭需要家电维修、房屋维修等各种服务,累计可为社会提供2000万个就业机会,而目前空缺的就业机会超过了1100万个。然而,以上几大城市的调查则显示:下岗职工大多数只有初高中文化程度。初中水平就占52.2%,高中水平占28.9%。下岗职工中,无职业技术职称的达51.7%,有初级或中级职业资格的各占1.1%,高级职业资格的只占1.9%。职工下岗以后,没有接受过培训的占80%,多数下岗职工表示愿意接受短期的专业性和操性强的培训。本次规划建议杭州市社区学院的发展定位,应当以职业培训为基础,提高社区就业知识技能,实现社区充分就业的目标。其教育设施可利用社区文化活动中心等现有空间,以短期的社区服务专业培训形式为主。

3.4旧区实践的杭州示例——稻香园南社区服务提升

稻香园南社区是主城区的一个老小区。老年人口比重较大,配套设施有基础但不够完善,现状已无用地可增设设施,存在着老年服务设施不足、停车位不足、公共空间不足等问题。行动建议挖掘资源潜力,完善社区配套、提升社区服务能力。一是建设老幼共乐设施、社区学院、老年食堂和老年看护中心,让老有所乐;二是社区与周边单位结对错时停车,缓解停车难;三是社区挖潜,增加口袋公园;四是地块开发与教育配套同步建设;五是借鉴上城“333+X”模式(明确政府、社区、社会3个主体和公共服务、自助互助服务、便民利民服务3种体系,搭建社区公共服务、社区居民参与和社区服务落地3大为民服务平台,探索出了一条社区建设与基层社会管理的复合型治理之路)的经验,构建全年龄段共享的社区大服务体系。通过以上举措,将大大提升社区美好生活的质量,增强居民的幸福感。

 

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图3:稻香园南社区服务提升示例

(Daoxiangyuan South Community Service Promotion example)

4 服务均等行动的新区推进

4.1设施先建与共建

从新区开发的实践经验看来,那些大家都离不开、又都不想放在自家门前的邻避设施(如公厕、垃圾中转站、变电所、污水泵站等对周边环境有一定影响的市政公用设施)的建设和幼小教育设施配套不足是新区居民社会矛盾的首要原因。其次,医疗设施、文体设施、商业设施建设的滞后也影响新区人气的集聚。为此,要结合年龄结构的变化,合理配置幼儿园、小学等设施。要根据开发进度,在近期建设规划及年度实施计划中,优先建设邻避设施,教育设施、农贸市场、公交线路及场站与居住区同步建设,提高小区的可居住性。要积极促进大型商业的尽早入驻,促进新区的成熟。

4.2设施综合化设置

从服务设施的使用规律来看,等级越高,专业化越强;等级越低,综合化越强。《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》确定了居住区级、居住小区级、基层社区级三个层面的公共服务设施基本配套,各类设施分别有不同的用地标准和建设标准。考虑到用地紧张、有利实施和管理、提高使用率,对社区服务设施,宜鼓励设施综合化设置。如以综合性的社区服务中心兼容多样化的社区服务功能、养老设施兼容工疗站等其他福利设施等。

4.3优质资源跨区发展

城市新区拥有更低的房价、更优良的环境、更多的就业机会,但对人们居住的吸引力仍然不能与配套齐全,生活更便利的中心区相比。这是因为配套设施、尤其是优质的教育、医疗设施的建设对新区人口的集聚有着极其重要的作用。由于小学、初中教育、医疗设施按行政区配置,那些缺少优质教育、医疗资源的行政区,其新区的开发就会受到制约。为此,规划建议推进优质公共资源的跨区合作,跨区实施“名校、名院集团化战略”,以合作办学的形式,引导旧区优质教育资源和医疗资源向新区渗透,改善新区的可居住性,加速新区的成熟。

4.3新区实践的杭州示例——丁桥居住区一期住区社区服务提升

丁桥居住区一期(丁桥东单元)是一个位于主城边缘的大型新居住区,规划人口9.6万人,现已入住5万人。2004年单元控规与修规编制完成后,2005年开始投入建设。由于建设经验不足,最初存在配套滞后于居住开发且类型单调、交通不便、停车配建标准较低导致停车设施不足等问题。2006年控规修改,明确了各公共服务设施用地的具体配建设施,并以社区综合服务中心的方式,集中布置、综合共建。增加了街道办事处、派出所、社区卫生服务中心等功能,均衡分布净菜超市。2010年增设文化活动中心项目。2013年增设社会福利院(养老设施)、工疗站等社会保障项目。自2008年开通第一条公交始,至今已有10条线路,包括2010年初开通的快速公交3号线。目前,单元内全部土地已出让完毕,配套设施已建成90%。配套的增加和完善推动了居住人口的入驻和区域的成熟。为此,新区开发,配套同步,至关重要。行动建议以资源挖潜和增加服务内容的形式,实现社区服务的再提升。

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图4:丁桥居住区一期住区社区服务提升案例

(Dingqiao Community Service Promotion example)

5 结语

近年来,杭州在服务设施均等化的标准制定和建设方面做出了许多努力。如制定了《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》,增添了社区学院、托老所等国外普遍设置的设施;也制定了体育设施等公共资源共享的相关规定和促进停车设施错时共享等。但在具体的实践中,还存在难以落实、或者落实后难以完全执行等具体问题。

本次规划围绕打造全年龄段美好社区的目标,分析了社区设施配套中存在的主要矛盾和突出问题,引进了口袋公园、社区养老、社区学院等先进理念,并针对旧区和新区两种类型,在设施共享与共建、设施空间挖掘、设施改善与增容、设施先建与共建、设施综合化设置、优质资源跨区发展等方面进行了探索,提出了相应的行动措施,为建设“美丽杭州”提供了有益的经验。

 

参考文献 (References)

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2  杭州市规划局, 杭州市城市规划设计研究院.“美丽杭州”行动规划[Z],2013.

Hangzhou Urban Planning Bureau, Hangzhou City Planning & Design Academy.  "Beautiful Hangzhou" action plan[Z],2013.

3  杭州市环境保护局.“美丽杭州”建设三年行动计划[Z],2013.

Hangzhou Municipal Environmental Protection Bureau. "Beautiful Hangzhou" building three years of action plan[Z],2013.

4  侯成哲,杨涌潮,李玮. 杭州市城市规划公共服务设施配套规范[R].杭州:杭州市城市规划设计研究院,2009.

Yang Yongchao, Hou Chengzhe, Li Wei. Hangzhou city planning public service facilities[R]. Hangzhou:Hangzhou City Planning &Design Institute,2009.

 

作者简介

洪田芬(1984-),女,硕士,杭州市城市规划设计研究院,工程师。

江凯达(1978-),男,大学本科,杭州市城市规划设计研究院,高级工程师。

贾萍芳(1987-),女,大学本科,杭州市城市规划设计研究院,助理工程师。