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关于城市边缘地区及公共设施体系的动态特征分析与规划实践 ------ 以《杭州市瓜沥新城公共设施专项规划》为例

作者:宋文松、曹亚玲、包尚修  日期:2016-04-14  字体:【

摘要:本文以解读城市边缘区的特征入手,分析城市边缘区公共设施的动态演变,明确城镇化的动态演变对城市边缘区的重要性,在此基础上,提出城市边缘区公共设施动态规划的方法与实践,探讨城市边缘区公共设施合理布局的途径。

关键词:城市边缘区、城市公共设施、城镇化  动态演变

前言

    改革开放三十多年,伴随着经济的快速发展,我国城市发展也实现了一个质的飞跃,城市规模迅速扩张,通过园区、新城等各种发展平台,实现城市边界外移。在城市外围,出现大量工业园区、产业新城、卫星城,同时郊区城镇也在借势发展,出现大量城乡特征并存的城市边缘地区。城市边缘地区,是城乡的过渡地带,是城镇空间拓展的主要平台,是城乡演变最活跃的区域,因此,研究城市边缘区的特性及动态特征对开展该区域的规划具有重要的指导意义。

一、城市边缘区概述

1、城市边缘地区的概念


    我国的城市边缘区研究也随着改革开放后的城市发展逐渐受到重视,早在1990年崔功豪教授在《地理学报》上发表过《中国城市边缘区空间结构特征及其发展》,结合苏锡常等长三角地区的大中城市的城市空间演变过程,分析了城市边缘区在中国城市的演变特征、社会经济特征、土地利用模式、空间结构特征等主要内容。南京大学顾朝林教授于1993年在《中国大城市边缘区特性研究》中,通过对北上广等一线城市的调研,对中国大城市边缘区的人口特性、社会特性、经济特性、土地利用特性以及地域空间特性进行了研究,是国内首次对城市边缘区特征全面的论述。此后在城市边缘区的研究,伴随着城市的快速扩张,其概念和方法体系逐渐的丰富。目前关于城市边缘区的概念较为全面准确的定义:城市建成区与周边广大农业用地融合渐变的地域。它在空间上的连续性,土地特征向量的渐变性,以及社会、经济、人口、环境等方面的复杂性,使之成为介于城市与乡村之间独立的地域空间单元,它可以划分为近缘区和外缘区[i]。本文所论述的城市边缘区主要指外缘区。城市边缘区是城市研究中的一个地理空间相对概念。相对与城区而言,城市边缘区位于城市建成区的外围,城镇化程度较低,城镇与乡村相互交织,其发展已与城区融为一体,是城市拓展的主要腹地;相对乡村而言,城市边缘是一个城镇化程度较高的经济发达地区,是一个城市与乡村空间上的过渡地区、功能上的衔接区、社会特征的交织区。城市边缘区的研究在规划领域由来已久,1975年,洛斯乌姆(Russwurs) 在城市区域结构中提出了城市核心区、城市边缘区、城市影响区的城市分区,城市边缘区位于城市核心区外围,土地利用处于农村转变为城市的高级阶段,是城市发展指向影响因素集中渗透地带,也是郊区城镇化和乡村城镇化地区;1981年穆勒(Muller)在城市大都市结构模式中提出了中心城区、内郊区、外郊区、城市边缘区四个分区;2010年,迈克尔· 格里菲斯在德国出版的《中国时政》杂志中,提出乡村—城市边缘区,是城市和乡村之间用地使用功能混合和经常冲突的转换区;随着全球范围内的城镇化进程演变,城市边缘区越来越受到规划师们的关注,其概念和内涵逐渐丰富和清晰。

2、城市边缘区动态特征

2.1城市边缘区管理体制动态演变与现实问题

    城市边缘区的管理体系,自上而下已基本完成村镇向社区、街道等城市行政体系的转变,但行政区划、管理方式、管理水平仍受到乡镇模式的惯性影响之下,基本停留在城乡的转变过程中,与城市管理差距较大。乡镇独立发展、独立管理的格局依然存在。以城乡规划管理为例,近年来,随着村镇规划编制的开展,城市边缘区的基本完成了城镇规划全覆盖,形成城镇总体规划、镇区控制性详细规划、村庄布点规划等三个层面的规划,但存在规划未审批、规划调整变化频繁,规划执行程度较低等诸多问题,使城市边缘区的各规划没有发挥相应的引导、控制作用,没有从根本上改变城乡建设的无序、多变的局面。城市边缘区位于城市规划范围内,是城市的有机组成部分,需要建立一套完善的自上而下的城市规划管理体系。结合城市边缘区的空间演变特征,未来将形成中心城市总体规划、边缘区分区规划、规划建设区控制性详细规划、修建性详细规划等两个层面四个阶段的规划体系,建立城市边缘区特有的规划体系。

2.2城市边缘区人口的社会构成及演变

    按人口的来源分类,城市边缘区的人口主要包括原住居民、外来人口、城市疏散人口等;按照人口的城乡二元属性分类,城市边缘区的人口又包括城镇居民、农村人口、流动人口三部分。相对一般城区,大量的外来人口是城市边缘区最为典型的特征之一。城市边缘区是城市主要的产业聚集区,就业机会较多,产业工人较多;同时城市边缘区相对较低的生活成本,吸引城市大量低收入人群聚集;由此,城市边缘区成为城市外来人口的主要聚集地,其外来人口数量甚至超过本地居民。外来人口比例较大、人口流动性较大、年龄结构偏轻、文化层次偏低、家庭结构简单等等方面,这些都是城市边缘区人口社会因素的主要特征。随着边缘区对居住生活配套设施的完善,地区的宜居性会逐渐提高,不但会吸引中心城市居民、乡村居民,同时也会促进外来务工人员的就地城镇化,实现人口数量的增加和社会构成的多样化。

2.3城市边缘区的经济现状特征及演变

    总体上,城市边缘区的经济发展水平相对较高,其经济发展主要有两种方式。第一种方式,接受中心城市经济辐射的影响,参与中心城市的产业分工与功能疏解,成为中心城市主要的产业聚集区;另一种方式,利用城市边缘便捷的交通条件、充裕的土地资源、优美的自然风光等等因素形成乡镇独立的产业经济。农业方面,规模化经营程度较高,以蔬菜种植、副食品生产为主,是中心城市主要的食材供应区;工业方面,是城市大工业扩散的重要地区,工业经济相对发达,工业所占经济比重较大,常常居于主导地位;服务业方面,以大宗商品流通、物资集散地或农业观光为主的都市休闲旅游集散地。在空间分布上,城市边缘区主导产业分布呈明显的圈层结构,经济规模以城市为中心向外逐渐衰减,由内向外依次为服务业、工业、农业。城市边缘区的产业体系构成简单,主导产业单一,随着经济的持续发展,其相关配套服务或延伸性产业将会逐渐出现,延长主导产业的产业链;同时,与居民相关的服务行业也会随着经济水平的提高逐渐发展;第三产业的比重将逐渐提高,城市边缘区的经济结构中工业与服务业将逐渐趋于平衡。[ii]

2.4城市边缘区的土地利用城乡混合与动态演变

    1968年普里奥(Robin J. Pryor)在城市边缘区的土地利用的特性上,描述为城市用地与乡村用地性质的混合状态;顾朝林在《中国大城市边缘区特性研究》中,概括出城市边缘区的土地利用特性包括农业用地高度集约化、城市用地的“三大”“三低”、土地利用楔形增长、土地利用性质的变化,对城市边缘区的土地利用特性研究更加的全面,不仅概括出城市边缘区的土地利用城乡二元特征,同时将城市边缘区的土地利用特性置于城市楔形增长的发展背景之下。简而言之,城市边缘区的土地利用特征总体表现出城乡用地的混合和动态转变;城市用地相对城市建成区而言比较粗放、功能单一,乡村用地相对一般乡村地区而言,集约化更高、经济作物种植为主;动态变化中遵循近郊农业-菜地-工业用地-居住用地-商业服务设施配套的普遍规律。[iii]

2.5城市边缘区城镇空间布局的演变

    普通小城镇空间布局的形成主要影响因素包括交通条件、地形地貌等多方面,形态包括块状、带状、多组团等布局形式。中小城镇的空间进化大致分为:点状形成阶段、轴向扩展阶段、生长轴稳定阶段、轴间填充阶段、再次轴向伸展阶段等五阶段[iv]。城市边缘区城镇空间的发展相对比较快,一般都已进入第三个阶段以上,在乡镇经济蓬勃发展的前提下,基本完成城镇空间的轴向扩展。整体上,城市边缘区城镇空间形态仍保留着各乡镇独立分散的空间格局,斑块状分散布局。但城镇空间布局形态的发展开始表现出区域的协调性,空间拓展不仅表现为自身的空间拓展,同时城镇与中心城市之间,城镇与城镇之间进行对接协调,依托交通干道等媒介,形成有一定等级次序、空间联系紧密的城镇群。

    小结:按照城镇化的定义理解,正是由于在城市边缘区包括人、土地利用、管理体制、空间形态等方面的城乡动态转换作为主要推动力,推动过去的城镇化进程。城镇化动态演变是城市边缘区最主要的常态特征,这一动态特征也为边缘区的城市规划提出了新的课题,无论是技术规范标准、规划理念,还是规划的技术手段,都有别于中心城区内部的规划。

二、城市边缘区公共设施的动态演变机制

1、生活水平提高推动公共设施动态演变

    随着人们生活水平的不断改善,对行政、教育、医疗卫生、文化体育、社会福利等公共设施的生活保障要求不断的丰富和提高,促使公共设施的不断更新建设。行政管理上,在转变政府职能的大背景之下,村镇两级政府均在强化服务性的职能,设立单独的行政服务中心和社区服务中心。教育设施上,是历年政府公共财政投入的重点之一,2001年,全国教育经费总投入4637.66亿元,2013年,全国教育经费总投入30364.72亿元,增长近10倍;医疗卫生上,随着生活水平的提高,人们更加关注身体的健康状况,医疗设施需求不断提高,2001年全国总诊疗人次数为20.87亿次,2013年1-11月全国总诊疗人次数就达64.15亿次,增长近三倍。文化体育上,丰富的业余生活是生活品质的体现,全民健身、多样化的大众娱乐、多层次的文化消费等现代生活方式需要越来越多的文体设施。社会福利设施是现代社会对弱势群体的关爱和保护,特别是随着老龄化社会的加剧,养老设施的需求将逐渐增加。

2、城镇化推动的公共设施动态演变

    根据城镇化的演变曲线,城镇化大致分为三个阶段:起步阶段、加速阶段、成熟阶段。研究发现,不同城镇化阶段公共服务投入的增长幅度不同,呈现出“快速增长—稳定增长—快速增长”的态势;随着城镇化水平的提升,城市的公共服务投入的差距逐渐增大,在城镇化水平达到51%前后呈现出公共服务投入的拐点[v]。公共设施是以满足和保障人口生活需求的物质基础,人口特征的城乡转变必然带来公共设施的变化。城市边缘区人口的聚集,带来该区域人口密度的增加和人口规模的扩大,意味着公共设施服务人口的增加,要求公共设施在数量上相应增加;人口构成的复杂性,需要公共设施服务功能的多样化,满足不同人群的需求。

3、工业化推动的公共设施动态演变

A代表第一产业,I代表第二产业,S代表第三产业。PPP表示购买力平价。

资料来源:陈佳贵等,《中国工业化进程报告》2007

    根据美国著名经济学家钱纳里等人关于工业化的理论研究,工业化主要包括三个阶段七个时期;著名经济学家罗斯托在1960年出版的《经济成长阶段》一书中,将工业化过程分为五个阶段,依次是传统阶段、准备阶段、起飞阶段、成熟阶段、消费阶段、追求生活质量阶段。工业化是现代经济发展的一个特定阶段,而城镇化这是现代经济发展的一个必然结果,二者之间是一个相互联系不可分割的统一体,共同反应了经济发展的基本历程[vi],城镇化是工业化的结果,城市公共设施的建设则是城镇化的必然需求与保障。城市边缘区是城市工业的主要聚集区,是城市工业化最为活跃的区域;快速发展的工业化,给城市边缘区带来大量产业工人的聚集,人口的聚集必然

导致相关配套的公共设施建设。产业工人具有流动性、年轻化等特征,尤其关注医疗、文体、教育等公共设施的保障质量,但目前各大城市对产业工人的公共设施配套建设严重滞后,在城市边缘区公共设施近期发展中需要进行及时弥补。同时随着全国城镇化的推进,产业工人也将面临全面城镇化,城市公共设施的需求将进一步增加。

4 小结

    生活水平的提高,要求提升公共设施服务质量,是一个长期、持续的主动力。城镇化的兴起,是人类发展历史上近现代才出现的概念,因此城镇化对推动城乡公共设施的发展与转变也是明显的时代特征。工业化,在人类历史上具有明显的时段性,随着工业化的逐渐成熟,对公共服务设施建设的推动也将逐渐减弱。

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图2  城市边缘区公共设施体系演变模型示意图

注:城市化初期公共设施内容参考《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引(试行)》 (2011.09)

城市化后期公共设施内容参考《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》(2008.10)


三、城市边缘区公共设施体系的动态演变


    城市规划是以满足远期发展为目标,在此期间城市边缘区将经历城乡性质的转变,正如前文所说,这一转变包括城镇空间的拓展与重构、人口的聚集与重组、经济发展的转型与升级等等,其中与公共设施相关联最为核心的内容就是人口的转变,人口构成、人口分布的复杂化,形成与之相匹配的不同阶段、不同内容的公共设施体系。在城镇化初期,城镇化水平较低,城市边缘区是以乡镇为主,人口以农村人口为主,布局分散,形成村镇两级公共服务设施体系,体系的结构简单、功能单一。在城镇化中期,城镇化速度加快,边缘区发展要素进一步聚集,形成具有一定区域辐射能力的公共中心,公共设施体系中的片区级公共设施逐渐出现,形成城市级(或片区级)——镇级——社区级(村级)三级公共设施体系,城乡公共设施内容相互混合。在城镇化后期,城市边缘区的已基本形成相对稳定的城镇空间形态,公共设施也完成由村镇向城镇的转变,形成城市级(或片区级)——居住区级——居住小区级——基层社区级四级公共服务设施体系。

四、瓜沥新城公共设施的动态规划实践

1、瓜沥新城的现状特征

    瓜沥新城位于杭州市的东南部,萧山区的东部,毗邻萧山国际机场,大江东新城南侧,与绍兴柯桥区接壤,据杭州钱江新城约30公里;是杭州的城市门户,杭甬高速、杭甬铁路、104国道横贯东西。新城规划范围包括瓜沥、衙前、党湾(红十五线以南)、益农、新街(绕城以东)等五个镇,            


经济发达。四个镇(不含新街)国内生产总值320.86亿元,占萧山区的19.3%;工业总产值合计1758.34亿元, 占萧山区的30%,在浙江省各乡镇中也名列前茅。image003.jpg

外来人口较多。现状常住人口约50万人,其中户籍人口28.7人,外来人口21.2人,占总人口的42.4%。规划面积约227平方公里。现状是一个城乡混合的城市边缘区,规划为杭州城市相对独立的卫星组团(卫星城),规划人口约40万;

图3   瓜沥新城区位图

    布局分散。新城范围内的城镇建设用地主要包括六片区,衙前镇区、原瓜沥镇区、原坎山区镇区、原党山镇区、益农镇区、党湾镇区。衙前镇区以工业用地为主,沿衙前路呈带状分布;原瓜沥镇区的规模相对较大,综合功能性较强,具有明显的区域中心辐射能力;其他四个片区均以场镇为主,规模较小。

2、瓜沥新城公共设施现状梳理

    在本次专项规划中,对新城范围的公共设施进行了分片区、分类别的全面梳理,公共设施主要包括“三个等级六大类”。

三个等级分别是城市片区级、镇级、村级(社区级),从公共设施体系的演变上,村镇模式的城镇化已经开始,进入城镇化的中期。根据《城市公共设施规划规范》结合本次专项规划的要求,六大类公共设施主要以公益性为主,分别是行政办公、商业设施(农贸市场)、教育设施、医疗卫生设施、文体设施、社会福利设施等。瓜沥新城现状公共设施主要包括:行政办公设施:包括各镇的政府办公及其他行政机构,各村村委会、社区居委会等;商业设施(农贸市场):包括9个镇区农贸市场,19个乡村农贸市场,基本满足现状需求;教育设施:2所高中(含职高)、7所初中、24所小学、5所中小学综合学校、31所幼儿园,基本满足入学要求;医疗卫生设施:包括1处区级综合医院、6处镇级卫生服务中心(卫生院)、若干社区卫生服务站等相对完善的医疗体系;文体设施:包括7个镇级文体中心,若干村级(社区)文体中心;社会福利:包括6个镇级敬老院,共计351个床位,若干村级(社区级)养老机构。

3、公共设施的动态演变过程

3.1公共设施体系的演变

    本次瓜沥新城公共设施规划的主要规范依据是《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》(2008.10),以《瓜沥新城分区规划》(2014.12)为基础进行公共设施专项的深化论证。根据规范,瓜沥新城的公共设施体系包括城市片区级——居住区级——居住小区级——基层社区级四级,在此基础上,对瓜沥新城规划人口进行空间上的分配居住区,建立规划居住等级体系。根据《瓜沥新城分区规划》(2014.12),远期将形成“一心六片十组团”的分散式用地结构,“一心”是瓜沥新城中心,位于瓜沥镇片区;“六片”为衙前片区、坎山片区、瓜沥片区、党山片区、益农片区、党湾片区,分别对应原有的乡镇格局;“十组团”分别为衙前组团、坎山组团、空港商贸组团、空港工业组团、瓜沥北组团、瓜沥南组团、党山组团、益农组团、化纤科技城组团、党湾组团等。人口规模上整个瓜沥新城远期人口约65万,城镇化率60%,城镇人口约40万,分解到各居住组团如下:

表2瓜沥新城规划人口分解表

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图4  瓜沥新城公共设施体系规划图

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    在此基础上,本次专项规划对瓜沥新城规划区范围按照四级体系进行分区,形成1个城市片区、9个居住区、26个居住小区,若干基层社区。

3.2公共设施内容的规划

    规划中按照公共设施与人口规模的对应关系,充分考虑设施便捷性的前提下,对瓜沥新城的公共设施进行规划布局,首先,以规划区常住人口进行总量预测和布局;其次,按照城市片区级、居住区级、居住小区级、基层社区级四级体系分别进行公共设施的规划布局。城市片区级公共设施主要包括以瓜沥行政中心、四所高级中学、瓜沥文化中心、瓜沥体育中心、萧山二院、规划瓜沥养老院等内容。居住区级公共设施规划中,对9个人口集中居住区进行布局,主要设施内容包括社区卫生服务中心、初中文体中心、农贸市场、街道办事处(含派出所、社区服务中心等)、居住区福利院(含工疗站)等设施。居住小区级公共服务设施规划中,对26个居住小区、2个产业组团、若干村庄进行了规划,设施内容包括小学、幼儿园、文体中心、社区医疗服务站、托老所等设施;在产业组团内规划相应的产业邻里中心,位于产业工人聚集区;在规划保留的外围村庄,也根据人口规模设置相应的小区级。基层社区,规划基层社区较多本次专项规划仅作文字描述,没做规划布点。

22.png以瓜沥片区为例,内容详见下图:

图5  瓜沥新城片区级公共设施布局规划图     图6  瓜沥新城居住区级公共设施布局规划图    图7  瓜沥新城居住小区级公共设施布局规划图

 

 

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3.3公共设施的动态演变途径

   新增公共设施。伴随着城镇人口规模的增加与城镇空间形态的演变,现状的公共设施不能满足使用要求,需要进行数量上的相应增加。以瓜沥片区为例,远期瓜沥城镇建成区与现状相比增加了   公顷,规划远期常住人口24万,比2013年户籍人口增加约三倍。在本次规划中瓜沥片区新增教育设施就包括一所高级中学、两所初级中学、八所小学、幼儿园六所,其他公共设施也有相应规模的增加,增加后的公共设施在布点上实现了规划区服务范围的全覆盖。

   现有设施延续。瓜沥新城现有公共设施基本上是按照村、村、城三级配建。首先,质量上层次不齐,通过建筑质量的现场评估,选择现状质量较好的设施予以保留。其次,规模的大小不一,较早建设的公共设施往往规模小,新建的公共设施规模大小不一,普遍比同等人口规模的城市配套标准大。由此,对现有公共设施的规划延续上,一方面需要进行选择性的保留,另一方面,需要对保留的公共设施进行改造。在远期规划中,基于集约利用土地的原则,需要对保留的现有设施与规划新增设施进行整体协调,对规模超出标准太多的设施,探讨多种设施功能的整合或者规模的协调;如新建的衙前医院(远期为社区卫生服务中心),建设用地面积2.3公顷,规模偏大,规划远期保留衙前医院的服务规模,将衙前片区需要配套的相邻居住区级规划社区卫生服中心(吟龙卫生服务中心)规模进行适当压缩。因此,对于城市边缘区现状村镇公共设施的延续利用,逐渐转换成与人口规模整体协调的城市公共设施,需要利用规划的宏观协调性进行修正。

   设施内容的调整。正如前文所述,城市边缘区的人口包括大量的产业工人和乡村人口。为了适应这一特征,本次专项规划对杭州市标准中的公共设施内容进行局部调整。与大规模的产业工人相适应,公共设施规划引入了产业邻里中心,邻里中心以居住小区级文体、社区服务、医疗卫生、商业等设施为主,以满足蓝领工人的基本居住生活保障为主;与乡村人口较多相适应,公共设施规划需要适应乡村人口布局分散的特点,适当加大设施的服务半径;同时在设施内容上以居住小区级教育、托老所、商业为主。

五、结束语

   城镇公共设施的规划,是以人为核心的规划。城市边缘区人口的城镇化过程,决定了公共设施的城镇化演变;城市边缘区人口的多样化,决定了公共设施形式的多样化;城市边缘区人口斑块状分散的空间分布,决定了公共设施成组成团的空间布局。同时,公共设施也是引导地区合理发展、优化空间布局的有力手段,通过规范公共设施的布局,引导人口的聚集,引导城镇空间的布局,控制城市边界的无序蔓延。总之,如何使瓜沥新城公共设施布局规划适应地区城乡动态演变的过程,成为本次规划努力探索并实现的主要目标任务。

 



[i] 《中外城市边缘区相关概念辨析与学科发展趋势》周婕  谢波 2014

[ii] 《中国大城市边缘区特性研究》顾朝林 陈田  地理学报 1993.07

[iii] 《中国大城市边缘区特性研究》顾朝林 陈田  地理学报 1993.07

[iv] 《浙江省中小城镇空间形态演化的研究》王士兰,陈前虎 2001.11

[v] 《我国城镇化与公共服务均等化实证研究》李 燕 袁崇法等 2013

[vi] 《中国的工业化与城市化》 周叔莲等 2007.8