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控规新常态的若干特征浅析 ——以山西省临汾市东城区为例

作者:李雯莉 曹锦震 孔昉  日期:2016-04-15  字体:【

[摘要] 随着中国在国家政策层面对“常态化”名词的活用,“经济新常态”、“政治新常态”、“社会新常态”等提法越来越为大众所接受。随着控制性详细规划公共政策属性的加强,控规编制面临全新的挑战。要实现常态化的控规编制体系,必须通过规划技术、实施措施等多方面的创新尝试才能得以实现。本文通过对规划思路、规划方法、指标制定三方面来分析临汾市东城区控规编制的主要创新点,为控规常态化编制改进提供现实参考。

[关键词] 控规;新常态;实践;临汾市东城区

 

    随着2014年5月习近平主席提出中国经济发展要适应“新常态”以来,“新常态”已经成为媒体热词。什么是“新常态”?这个最早出现在宏观经济领域[1]的名词,是用来描述危机之后经济恢复的缓慢而痛苦的过程。从广义上而言,“新常态”可以用来形容一种与“旧”常态、非常态相对应的,不同以往的、相对稳定的状态,在不同的领域有不同的含义。

作为城市公共政策的一种类型,控制性详细规划(以下简称“控规”)已与城市经济、产业政策一样,随着中国经济社会和城市建设的高速发展,出现了许多新问题,进入了需要反思和调整的阶段,控规亟需通过对内容、手段、框架等多方面的改进,建立更科学、更完善、更成熟的“新”的“常态化”的规划体系。笔者通过分析梳理临汾市东城区控规内容、手段、措施等方面的若干创新思维,希望对新常态下的控规改革创新有所助益。

 

1控规新常态概念的提出

    控规经历二十多年来的积极探索,以90年代中心国家出台的《城市规划编制办法》和《实施细则》为标志,再到2008年颁布实施的《城乡规划法》,其作为规划管理主要依据之一的法律地位已完全确立。

何为“控规新常态”?从字面解构,首先,它是一个常态,表示短期内控制性详细规划的编制策略都是如此,是充分预见了执行过程中的各种问题的一种有效的实践手段,不会朝令夕改;其次,它强调一个“新”字,是有别于以往控规更多的表现为技术文件而非公共政策的创新模式,是一种“好看”又“好用”的编制手段。与经济新常态的主要特征由速度、结构、动力等核心构成要素表现一样,控规常态化的特征体现也通过多种要素综合作用表现出来,其中,比较明显的特征包括规划内容的多样化、技术手段的信息化、框架体系的政策化等。

 

2、东城区控规的编制背景

    临汾市的控规编制遵循山西省城乡规划条例的要求,技术内容、编制流程日趋完善和成熟,截止2014年底,临汾市中心城区已基本实现控规全覆盖。但是从控规的实践来说,与其他国内城市一样,临汾市控规在实际规划管理过程中仍然面临着不少问题,主要表现为三个方面:是控规编制重物质环境轻社会因素,人口构成与动向、产业布局引导、景观风貌控制等引导性要素与刚性指标结合控制尚未形成固定模式;二是编制往往由政府主导,对城市建设的主要参与者——用地主体(业主)需求关注不够;三是编制标准过于繁琐细化,对老城区与新城区的发展水平差异、建设阶段差异关注不够,导致控规后续需要反复调整,在推进与实施过程中举步维艰。

临汾市东城区位于临汾市南同蒲客运专线以东,用地面积23.78平方公里,现状常住人口约11.3万人。近年来东城区建设加快,现状部分城市路网、功能分区、用地性质、开发强度指标均难以满足发展需求,特别是教育、医疗、养老等公共服务设施亟需重新布局,城市空间形态和天际轮廓线也需要规划引导。

因此,东城区控规是在城市实际发展与控规体系改革的双重要求下进行的。在东城区控规编制过程中遇到的指标控制、动态更新、成果框架重构等诸多内容,是关乎未来城市发展方向的不得不重新审视的新问题。

 

3、创新视角下的东城区控规编制实践

    3.1 从平面维度到立体维度的规划思路扩展

3.1.1 关于立体维度

    传统的控规比较侧重平面空间的指标确定,如用地功能、规模、位置等,而在城市建设过程当中,由于开发项目之间的关系复杂,建设行为缺乏控制和协调,往往出现各个地块“各自为政”的现象,城市形态杂乱无章。立体维度的规划思路主要体现在对城市空间形态的引导上,强调规划对景观形态、建筑风貌、建筑色彩等的控制。城市设计与控规的结合是规划思路立体化的重要特征之一。

3.1.2用地规划的立体化思考

    首先,城市风貌反向调整城市平面功能布局。在确定城市布局的阶段,早期的城市设计参与能够对城市功能布局提供更为合理和直观的建议。根据总体规划对东城区块的中心体系规划以及东城区的用地与人口规模预测,东城区的南北 主干道尧贤路两侧应布局一至两处城区级公共功能中心。现状沿尧贤路两侧在老城区中心位置有形成功能中心的条件,同时在临钢厂区部分(东城区的地理中心)也有条件形成综合公共中心,中心位置的选择影响东城区公共中心体系乃至用地模式的布局。那么,如何选择?根据前期对城市景观风貌的认识梳理,城区南北各有两条城市空间发展轴东西向穿越片区,从中心城区的整体景观风貌控制出发,在解放街、五一东路两条横向空间发展轴上建议规划两处城市景观控制点,作为东城区的空间景观高潮。因此,在南北向城区发展轴与东西向城区景观轴的交点分别布局两处城区级公共中心,对中心用地进行相对高强度、高密度的开发,是可行并相对合理的。

   其次,将城市形态控制纳入指标体系。城市形态控制指标主要包括建筑的界面、形态、材质与色彩等方面。例如,东城区五一东路公共中心区内若干地块组成的街区需要形成统一的建筑风格,这就要求图则中加入相关控制要求。在街区图则层面增加对绿地系统、场所、视廊、自行车系统等的控制条文,统一街区建筑的材质与色彩色调,尤其是对玻璃幕墙面积比例(40%~60%)进行严格控制;在地块图则层面,对涉及地块增加建筑底层的贴线率控制,明确面向街道界面贴线率不小于90%,面向城市绿地、广场、视觉通廊界面贴线率不小于70%;同时对高层建筑的相对位置进行控制,使高层建筑在空间组合上相互协调、视觉上互不干扰。

   再次,加强对地下空间的开发引导。城市地下空间开发是未来城市开发纵向延伸的重要内容。东城控规增加对城市地下空间的研究,首先,对20多个影响东城区地下空间需求的因素进行探索性分析,得到6个主要影响因素:空间区位、土地利用性质、地面建设强度、轨道交通、人口密度、地下空间现状。其次,确定地下空间的开发规模,以有建筑基地空间和无建筑基地空间为需求预测基础,经计算,东城区地下空间总需求量为535万平方米。最后,以与城区发展的总体形态相协调为出发点,以地面与地下相协调作为重要原则,提出“一城、一轴、双综合体、多区域”的地下空间总体布局结构。

1     不同地面功能性质、环境及相适应的地下功能开发项目

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3.2 从定性分析到多学科融合的规划手段升级

3.2.1多样化的数据来源奠定规划分析基础

    规划数据来源多样化是近年来规划改革的新趋势。以往控规编制往往陷入“就规划论规划”的误区,规划数据采样来源单一,造成规划最终方案面临诸多操作问题。多样化的数据来源不仅包括规划本身,也包括社会学、经济学、社会管理学、景观生态学等多学科,不仅指常规数据,也包括音视图形,文字信息,是经过专业部门或非专业部门搜集的结构性和非结构新的各种信息。

东城区控规在前期调查阶段,除了常规控规编制需要的用地规模、现状人口、道路交通、三大设施等进行调查以外,对新增人口的来源构成以及人口流向、城中村改造的安置规模等数据进行了补充测算,增加了对现状地块使用权属、使用期限的研究,以便在确定容积率、建筑密度、建筑高度等与经济收益直接相关的指标时予以综合考虑;补充了东城区现状企业的企业规模、职工人数、产业类型等产业数据的调查,增加100多家工业企业的搬迁方向与产业类型研究,以便科学确定现状有可能或者已经产生环境污染的区域的空间属性与开发模式。

3.2.2 多学科分析法的引入提升规划指标合理性

    东城区控规在确定指标阶段引入数学分析模型,通过取值区间法对强度体系的核心——容积率指标进行了取值方法的探讨[2]。容积率取值区间法主要包括两方面内容:容积率上限的确定与容积率下限的确定。

其中,容积率下限的确定采用经济学“总收益-总成本分析法”[3],以B-06地块为例,其开发成本主要由土地出让价格(P1)、建安成本(P3)、基础设施配套费(P4)三部分构成,房价 X 以 4000 元/平方米计,基准总投资利润率 R 以25%计,因此,经济容积率(Fmin)=P1S1(1+m)(1+R)/[XS1-S1(P3+P4)(1+m)(1+R)] ≈1.84;容积率上限采用综合比较法,通过自然条件与防灾要求限制、市政基础设施供给水平、旧城地块的道路通行能力经过综合测算的最小值进行取值,即 Fmax=min(F,F,F,F④’,F,F)=3.43。因此,B6-08地块合理的容积率取值区间为[0.84,3.83],并以此为基础,通过当地开发政策引导、空间布局模拟、景观视线分析的方式,最终确定B6-08地块的更新容积率为 3.3。

3.3 好看既好看又好用的弹性指标制定

3.3.1 分层面确定指标的弹性尺度

    在控制层次方面,东城区采用“单元、街区、地块”三个层面进行控制。其中,单元层面主要对单元主导功能,各类用地规模、建设总量、人口容量、土地利用强度,三大设施安排等内容进行总量控制,这些总量指标是具有法定意义的刚性指标,是实现单元控规目标的前提;街区层面则是对总量指标的细化与分解,由于街区层面相对于单元层面的总量控制更具灵活性,其控制意义也更强一些,街区层面的刚性指标主要包括街区的总用地面积、净用地面积、建设容量、住宅用地面积、人口容量、平均容积率和公共绿地面积等,对于三大设施的位置,可根据实际用地情况确定弹性或刚性的控制方式;地块指标以弹性控制为主,需要根据项目实际需求对各类用地和设施所提出的定性、定量、定位等控制内容进行进一步落实和细分。

3.3.2 分类别确定用地的弹性空间

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    对于不同类型的用地,指标弹性主要表现为兼容用地的确定。在东城区控规中提出,一般的具有多种用途的用地,主要以其地面使用的主导设施性质作为归类依据;若其使用的主要性质难以确定,则按底层使用的主要性质进行归类。同时,对于占兼容用地大半比例的商住用地,特别提出:在主要街道上的商住地块,以其地面设施的主导属性作为归类的依据,不同属性的建筑性质分别明确;在非主要街道上的商住地块,则按照其整体设施的主导性质作为归类的依据。

   

4、结语

    我国正处于城市化的加速期,城市规划的引导调控作用日益加强.控规所起的承上启下的作用显得非常重要。在经济新常态的大背景下,控规需要重新审视的内容多种多样,需要解决的问题层出不求。东城区控规的编制,仅从规划思路、编制手段、指标制定等少数内容进行了新的尝试,虽然这些新的思路在常态化的控规体系中是否适用,仍然要经过实践的检验,但这样的创新思路都是以提高控规可操作性为目的的。规划的创新与常态化,两者之间存在着过程与结果关系,更具有状态与实现方法的关系,通过新的工具和手段,有利于找到新常态下控规的关键特征,从而推进控规改革取得新进展。

 

 

[参考文献]

[1] 赖琰:基于城市设计引导下的控制性详细规划编制研究[M].建筑知识,2008

[2] 王建华:“新常态”下的大数据思维[M],上海经济,2014年第09期

[3] 张丽芬:中小城市控制性详细规划编制的创新思考[M].城市建筑,2014

[4] 孙晖、栾滨:如何在控制性详细规划中实行有效的城市设计[M]. 国外城市规划, 2006年04期

[5] 毛俊毅:理顺关系 协同管理 科学控制——提升控制性详细规划在规划管理中的作用[M].上海城市规划, 2008年04期

[6] 曾庆泳:以广州为例谈如何完善控制性详细规划编制[M]. 山西建筑, 2014年07期

 



[1]“新常态”最先由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安(Mohamed El-Er ian)提出。

[2]对于东城区容积率指标的确定,主要仍是以常规的经验归纳总结、类比分析为基础,参照临汾市技术管理规定确定的,在此提及的取值区间法,仅在容积率规划专题中进行了可行性的探讨。

[3]基本模型为在短期内,利润=总收益-总成本,在确定某一地块最低开发收益(也包括开发商应得的利润)的基础上,通过“总收益=总成本+合理利润”,推导出该地块的合理利润,然后确立利润与容积率之间的函数关系,然后通过比较方法,从而选择出最优的决策方案。