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基于功能更新的建筑物可持续利用探索 ——以杭州为例

作者:  日期:2015-12-10  字体:【

李钧 马亚丹 王珏

 

摘  要:随着城市发展方式的转型,在探索城市“内涵式增长”的大背景下,大量面临更新的建筑物将通过功能更新来达成可持续利用。本文深入剖析杭州市现有建筑物使用功能改变的现状概况、存在问题和引发改变的动因,分析影响建筑功能改变的重要因素,提出了控制和引导建筑功能改变的判定条件,对居住、商贸、工业物流这三大类城市功能区分别提出了较详细的建筑功能改变导则,并结合规划管理实践,对实际研究成果的应用进行了小结。

关键词:可持续利用;现有建筑物;改变使用功能;规划导引

 

 

1.引言

随着城市发展方式的转型,城市发展已逐步从“增量扩张”向“存量提效”①转变。“城市规划未来三十年将从增量规划向存量规划转变。[1] ”规划的着眼点转向了城市建成区的改造和更新。

杭州作为社会经济发展迅速的省会城市,目前城镇化水平超过70%②,已进入城镇化成熟阶段,城市建设也正从“大拆大建”转向“有机更新”。在生态文明建设、“两型”社会建设的指导下,杭州城市的有机更新也面临着节能减排、可持续发展等方面的要求。

“建筑物改变使用功能”,是在城市更新中不进行拆建、仅对现有建筑功能更新再利用的一种方式,其内涵是指:“因某种需求而导致建筑物原有使用功能的衰退或取缔,从而将城市规划部门原批准的建设工程规划证件中载明的使用功能改变为其他功能”。

本文以杭州为案例,对通过“建筑物改变使用功能”来达成建筑物可持续利用进行研究,一者探索城市改造建设的多样化方式,使其成为城市功能完善、产业转型的新途径;二者规范对建筑物功能改变的管理机制,探索有推广价值的批后建筑“依法行政”管理规章。

2.现状调研

2.1基本概况

通过调研发现,浙江省范围内现有建筑物功能改变的情况较为普遍,特别是沿海较发达地区,例如杭州、宁波、温州、义乌等城市。

杭州市的现有建筑物功能改变则主要集中在区位和交通条件相对优越、人口集聚度较高、或配套服务设施不甚完善的区域,其情况复杂、种类繁多,以非经营性建筑改变为经营性建筑较为常见。

2.2 存在问题分析

2.2.1自发为主,随意性大

由于之前缺乏引导,相关利害人或单位在进行建筑物功能改变时,具有较大的盲目性,片面注重眼前利益,致使改变后的建筑价值未能充分体现、发挥的作用也不够明显,或者短时间内频频易主、多次改变,随意性较大。

2.2.2 制度不全,认识滞后

目前,国内对于建筑物功能改变规划管理的经验还不多,尚未形成成熟的管理体系。规划、国土、工商、房管等部门也仅从本部门管辖职能出发,缺乏多部门联动和统一认识。

2.2.3关系民生,影响面广

已有的一些功能改变带来了不利因素,例如:对建筑物所在地段周边环境的污染(如噪音、污水、废气、炫光)、公共配套失衡(如电梯、社会停车超负荷)、交通量的骤增等,进而产生邻里纠纷、甚至侵害公共利益、影响社会的公平性。

2.3成因分析

2.3.1经济利益的驱动

由于城市经营性土地与非经营性土地在地价上存在较大差别,加之初期投资少、建设周期短、所处地段商业价值潜力大等因素,通过建筑物功能改变可以使投资者在较短时间获得较大经济效益。

2.3.2管理制度的缺陷

原有规划审批和工商营业执照发放等制度上的不尽完善,建筑物功能改变者往往利用管理中的缺陷,促使建筑功能向更有利于己的方向改变,但缺乏社会整体效益的平衡。

2.3.3市场自身的需求

人口的集聚、生活水平的提高,也带来了公共服务需求的提高,公建设施、社区配套服务设施等难以快速跟上,特别是新建设施落实困难的老城区,通过改变部分现有建筑的功能,提供相应的配套服务,能以最快速度满足需求的变化。

2.3.4生态意识的觉醒

资源的减量化和再利用、有效节能、自然生态平衡等生态理念受到广泛重视。在建设领域则表现为有意识地更新利用原有的建筑,而不是盲目地进行大规模拆旧建新。

3.功能改变的规划指引

深入剖析城市功能结构的调整、产业的转型升级、公共服务需求等趋势,特别是更新要求迫切、但土地资源稀缺的老城区,以提升其价值和活力为出发点,提出建筑物功能改变的规划导引。

对居住、商贸、工业物流这三大类城市功能区提出针对性策略,明确进行功能改变所应具备的条件,使更有利于城市科学、健康、可持续发展。

3.1 居住片区

3.1.1 空间策略

从城市整体布局出发,根据居住片区在城市中所处区位、交通、自身配套等实际情况,控制和引导的力度和侧重应有所不同。

例如,临城市道路的居住建筑,除商贸特色街外,仅可在一些生活性城市支路上、确有配套需求的进行功能改变;居住小区内部的,则以尽量避免扰民、满足基本配套为原则。

另外,城市建设中倡导的“十五分钟文化圈”、“十分钟体育圈”等基层配套服务的高标准,在土地资源稀缺的老城区难以达标,设施新建难度极大,有效途径之一即就近通过建筑物功能的改变,来满足设施的服务半径要求。

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3.2.1
空间策略3.2商贸片区

把握城市现代服务业的发展趋势和集聚规律,优化功能变更后街坊整体的业态构成。针对改变前功能为公益性或营利性,形成不同的控制和引导思路:公益性的,原则上以满足规划配套需求为大前提;营利性的,则以市场灵活配置为指导。

  3.2.2 功能改变导引


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注:由于缺乏建筑功能详细分类的统一标准,本表改变前后功能按所属用地进行归类,参照《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》用地类别代码。

3.3 工业物流片区

3.3.1 空间策略

随着城市产业结构的调整和产业的转型升级,中心城区内的大量传统产业正处于更新换代的阶段,通过有效利用建筑功能改变,可以既快又省地实现产业转型、功能升级,从而促进成为城市新兴高价值和高活力的地区。

image004.gif杭州的工业物流片区的功能改变,主要分为两类:一是工业遗产,承载了城市发展的记忆,需要合理保护,尤其是位于功能更新区域的工业遗产、老厂房,可以通过适当的功能改变来推动地段的更新。二是普通工业物流建筑,结合企业自身发展需求和经济成本核算,一些旧厂房可重新利用,适当增加科研办公、商业服务等功能,为发展新型都市产业,弥补商贸服务、绿地和市政配套的不足提供了思路。

3.3.2 功能改变导引

城市工业遗产具有不可再生性,对它的再利用是一种“活化的保护”。工业遗产的功能更新,应从场所自身的保护要求出发,注重与城市产业发展相融合,如与旅游休闲相结合,注入公共休憩、博览会展等新功能,成为带动地段复兴的新动力。

image006.gif文化创意产业是未来杭州经济的重要增长极。结合老厂房的功能更新利用,培育文化创意相关产业链,是一种节省用地指标、循环利用建筑的产业园建设新模式,例如凤凰创意国际产业园、LOFT49创意产业园、丝联166创意产业园等。

  4.功能改变的管理建议

4.1判定条件

判定什么样的功能改变是可以被允许的,是实施该领域规划管理的第一步。

4.1.1 强制性条件

①必须符合法律、法规及相关规定和规范要求。

②服务设施配套要求。农贸市场、邮政电信、医疗、文化、体育、教育、人防等城市配套服务设施,以满足配套要求为前提,不得随意改变建筑物功能。

4.1.2 指导性条件

①城市发展要求。符合城市规划功能布局、城市景观控制要求;不得影响交通、市政等现有体系的正常运行。位于已公布的拆迁范围内、或纳入城市近期改造范围内的建筑,不予改变功能;位于城市紫线、绿线、蓝线、黄线范围内的现有建筑,原则不予改变功能。

②相邻关系要求。不应影响有利害关系业主的正常工作、生活和学习秩序;不应影响相邻建筑的日照、通风、采光等合法权益;不得危害建筑本身及其周边建筑的使用安全。

③建筑内在要求。建筑结构上,应与意向改变的功能相匹配;建筑质量上,应排除列为危房、或未列入危房但质量差的建筑;使用要求上,建筑群内的某建筑或单一建筑的部分改变功能时,应满足改变部分的独立使用要求,且不能影响剩余部分的正常使用。

4.1.3特定条件

新建建筑物。应严格按照城市规划的要求实施,以竣工验收合格日起计,建议对新建建筑物提出不得随意改变其功能的限期(如5年之内)。

4.2 管理流程

通过建立合理的审批流程,重点针对非经营性设施改变为经营性设施提出多部门联动的管理机制(图3),实现“高效、规范、科学、长效”管理(图4)。

首先,采用“预判机制”,结合前文对功能改变的判定条件分析,建立评价体系,对不符合判定条件的个案,直接予以否定,不进入审批流程。对进入审批流程的,需通过规划技术论证报告提供技术支持,有效提高管理的科学性。进而,采用由规划牵头,国土、工商、发改、环保等多部门共同参与的“联席会议审查机制”,通过专家在技术层面、部门在管理层面的“双重把关”,实现规范化管理。最后,建立“反馈机制”,通过及时总结和反馈,实现长效管理。




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 5.实践成效与后续研究

5.1管理实践概述

目前,作为规划管理依据的“三证一书”完全是针对建设过程的,而对建后的管理审批则鲜有许可。(赵燕菁,2015)[2]因此,将建筑功能变更纳入规划管理,是建筑建后依法管理的全新内容,是探索在新时期实现“可持续的全程规划管理”的重要组成。

2008年以来,由杭州市规划局牵头进行了相关研究,并基于研究成果,杭州市政府陆续出台《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定(试行)》(下简称“规定”)等规范性文件。自规定施行起,杭州市规划局开始受理“城市规划区临时改变房屋用途审批”,依法核发《建设项目临时改变建筑物工程许可证》或《(不予)行政许可决定书》。

5.2 成效初现

5.2.1提升城市品质,推进低碳城市建设

通过建筑物功能改变,加强建筑循环利用,避免大拆大建。如:伊美大酒店,原为浙江省轻工业品进出口公司。通过功能改变规划论证,优化了交通、消防、建筑结构等方面的条件,实现周边居民零投诉、环境零污染的良好效果。

5.2.2完善产业结构,提升地区活力

利用老建筑、已废弃建筑的功能变更来积极推进产业转型升级,为“全国文化创意产业中心”的打造,也为旅游产业的发展提供新思路。

另外,通过建筑物功能改变,完善业态配置。例如上城机电大厦,通过功能变更发展服务业,完善了延安南路业态构成、提升了地区活力。

5.2.3提升公众法治意识

规定出台后,国内众多主流媒体进行了报道,提升了公众对规划管理的法治意识,也为今后建筑物建后管理奠定基础。

5.3后续研究

5.3.1统一的建筑功能分类标准

目前,建筑功能分类缺乏统一、详细的标准。就规划部门而言,多以用地分类表述建筑功能,然而,一个地块内往往包含了多种用途的建筑,其中往往有不少建筑用途与用地性质不一致,例如工业用地内的职工宿舍等。

再者,建筑用途的管理涉及到规划、国土、房管、工商等多个相关管理部门,而目前缺乏一个能从建筑角度为各部门提供参考的标准,不利于部门间的联合管理。

基于上述情况,后续应对建筑功能分类标准加以研究,形成统一的国家或省级标准。

5.3.2维持城市整体平衡

以城市总体定位和功能布局为依据,加强对控制性详细规划中街坊及管理单元的交通、基础设施、公共设施的容量研究,发挥政府的调控作用,力求供给与需求间的平衡。尤其是商业服务业建筑的功能改变,应在体现市场的基础上,通过相关研究,对改变的总量、建筑用途需求趋势等进行有效把握,实现科学管理。

6.结语

现有建筑物功能变更已成为城市更新转型时期的一种常见现象,尤其在经济较发达的城市,它能带来经济效益、改善城市品质,但如改变不当也会引起众多社会问题,因此,依法对其进行科学、有效、可持续的管理,其重要性日益凸显。不过,由于全国范围内鲜有城市提出过明确的建筑功能变更管理机制,缺乏可借鉴的相关经验,这需要城市规划管理部门和其他相关部门统一认识、齐心协力,并善于总结,进一步完善相关政策规定,优化审批程序,使现有建筑物改变功能管理真正走向规范化、制度化和高效化。

 

注释

① 习近平在2013年中央城镇化工作会议上提出:“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率。李克强在中央经济工作会议上指出,“我国经济已经到了必须在发展中加快提质增效升级的重要时期”。

② 按2010年六普口径计算的城镇人口比重衡量为73.25%。

③ 由杭州市城市规划设计研究院编制《杭州市现有建筑物改变使用功能专题研究》和《创新建筑功能临时变更的科学管理机制》。

④ 基于《浙江省建筑用途分类标准课题研究》对浙江省现状的调研。由杭州市城市规划设计研究院编制。

 

参考文献

1 赵燕菁. 城市规划的下一个三十年[J]. 北京规划建设,2014(1):168-170。

2 施卫良等. 面对存量和减量的总体规划[J]. 城市规划,2014(11):16-22。